¿Cómo medimos “lo urbano”?

Durante el año 2007 el mundo atravesó un umbral sin retorno al darse a conocer que ya la mayoría de la población mundial vivía en ciudades. Sin embargo, en una reunión realizada en marzo del 2020, la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas acordó el uso de un nuevo método para clasificar y comparar las ciudades, las áreas urbanas y zonas rurales, la cual pone en tela de juicio este gran hito logrado en décadas pasadas. De acuerdo a esta nueva metodología, el momento en el que la mitad de la población mundial vivirá en ciudades será en el 2030. Entonces, ¿qué fué lo que se midió en el 2007?

Todas las estadísticas vinculadas con temas urbanos que se utilizan en organizaciones internacionales como las Naciones Unidas provienen de los datos levantados por los gobiernos de cada país miembro. Cada país establece en sus normativas lo que considera urbano y reporta los datos a estos organismos, con definiciones y criterios muy dispares entre sí. Esto quiere decir que si tomáramos un grupo de países al azar y les preguntáramos qué es una ciudad, obtendríamos respuestas muy distintas ya que no hay dos países en el mundo que respondan esta pregunta de la misma manera.

Es por eso que la noticia de la adopción de un nuevo método para definir lo urbano es algo trascendental. Al homologar la manera en que los distintos países definen cómo se comportan y evolucionan las zonas urbanas y rurales, se espera que se faciliten las comparaciones en indicadores internacionales de desarrollo y el traspaso de políticas públicas, mejorando el trabajo que realizan estos organismos y los planificadores alrededor del mundo.

Fuente: Elaboración propia en base a Naciones Unidas, 2019.

Un nuevo sistema para registrar el fenómeno de la urbanización

El grado de urbanización es el nombre de esta nueva metodología que define lo urbano, lo rural y todo lo que está entre los dos. A partir de umbrales de población y densidad, registra todo el continuo urbano-rural y lo clasifica, aplicando una definición uniforme a cualquier región geográfica en el mundo.

Fuente: Comisión Europea, 2020.

La Comisión Europea y otras organizaciones internacionales del sistema Naciones Unidas, desarrollaron un documento que explica en detalle el proceso que distribuye el territorio en tres tipologías principales: ciudades, poblados (y áreas semidensas) y zonas rurales. El proceso se puede resumir de la siguiente manera:

1. El área geográfica a analizar se subdivide en una cuadrícula (o células) de 1 km².
2. Luego, las células de 1 km² se agrupan según su población, densidad y contigüidad generando la primera capa de clasificación general a partir de la población total en centros urbanos (urban center), agrupaciones urbanas (urban clusters) y zonas rurales, a partir de su población total.
3. La división administrativa existente en el territorio se superpone sobre la cuadrícula de 1 km² y, dependiendo de la concentración de unidades de cada tipología, se reclasifican en ciudades, poblados (y áreas semidensas) y zonas rurales.
4. Las divisiones administrativas circundantes donde al menos un 15% de los viajes tienen como destino una ciudad, se consideran parte de su área urbana funcional (es decir el área metropolitana).

Proceso de definición de los grados de urbanización en un territorio. Fuente: Elaboración propia en base a Comisión Europea, 2020.

Una nueva perspectiva

La aplicación de este sistema para definir el grado de urbanización de los territorios arroja nueva información sobre lo que pensábamos de las ciudades y del proceso de urbanización en sí mismo.

Con esta metodología, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD en inglés) realizó un estudio que arroja varias conclusiones interesantes:

1. El crecimiento de las ciudades tiene tres causas principales: la transformación de asentamientos en ciudades, la densificación de las ciudades existentes y la expansión espacial de las ciudades. Alrededor de la mitad de este crecimiento entre 1975-2015 fue producto de la densificación.
2. Entre 1975 y 2010 se duplicó el territorio destinado a las ciudades pasando de 0.2% a 0.5% del área de suelo total. La expansión espacial de las ciudades representa el 75% de incremento de área, el resto son asentamientos que se transformaron en ciudades.
3. En el mundo existen alrededor de 10.000 ciudades, donde la mitad aparecieron después de 1975. A pesar de esta explosión urbana, un 20% de estas están encogiéndose, planteando nuevos desafíos.
4. La población en ciudades, poblados y zonas rurales ha seguido creciendo. Se proyecta que para el año 2050 la población mundial llegará a 9 billones y un 54,5% vivirá en ciudades. Entre 1975 y 2050, la población en ciudades se triplicará mientras que en los poblados aumentará en 75% (que hoy se consideran “urbanos” en muchas definiciones nacionales).

La ciudad de Toledo en España es considerada un poblado de acuerdo a la metodología de grados de urbanización. Para 2050, casi un cuarto de la población mundial vivirá en estos asentamientos. Foto: María Renée Batlle Castillo.

El trasfondo político-técnico de un concepto

La adopción de una metodología a escala global para definir qué se considera urbano está llena de desafíos, sobre todo por sus implicaciones políticas y técnicas. La urbanización es un proceso sumamente complejo y muy distinto en cada país tomando en cuenta sus particularidades culturales, tecnológicas, económicas y legales, todas influyentes no sólo en cómo se forman y crecen las ciudades sino también en las definiciones que utilizan para describirlas y analizarlas. A pesar que existen argumentos de peso para su adopción, como la necesidad de tener una manera de comparar el progreso en los Objetivos de Desarrollo Sostenible y otros indicadores internacionales, parece muy difícil que veamos cambios.

Uno de los problemas técnicos actuales es la falta de capacidad instalada en los gobiernos de muchos países, en especial los más pobres, para poder levantar esta información. Pocos países poseen una cuadrícula poblacional definida o un censo geocodificado. Por otra parte, e incluso más importante que el problema técnico, es que la adopción de nuevas definiciones de lo urbano pone a muchos países con la gigantesca tarea de entregar servicios públicos y equipamientos a zonas que no se consideraban urbanas dentro de la legislación nacional. Esta demanda financiera será imposible de asumir para muchos países, imposibilitando la adopción de esta definición sin ningún tipo de ajuste.

A pesar de la urgencia de adoptar definiciones que faciliten medir y comparar avances entre países en materia de desarrollo, tomará tiempo crear las capacidades técnicas y los ajustes pertinentes para su replicabilidad en contextos diversos. Si hay una conclusión positiva de todo esto es que, por primera vez en nuestra historia, cuando hablemos de lo urbano podremos estar hablando el mismo idioma.

Foto de potada: Sergio Souza.