Durante décadas, los sectores informales de las ciudades de países en vías de desarrollo han sido objeto de diferentes estrategias, resultando en un progresivo aprendizaje sobre las formas de atender a estas comunidades. Con el tiempo han surgido nuevas perspectivas, entre las que ha ganado tracción la idea de integrar los sectores tradicionalmente marginados a las dinámicas urbanas existentes, formalizando estos terrenos y, entre otras intervenciones, otorgando títulos de propiedad a sus habitantes
Hernando De Soto, quien propuso la idea de la entrega de títulos de propiedad, argumenta que de otorgarse la titularidad de su vivienda a las más de cinco mil millones de personas que viven en asentamientos informales, podrían liberarse más de 13.5 billones de dólares en activos (a moneda de hoy). Su propuesta se basa principalmente en que los beneficiados podrían tener acceso a préstamos y empezar negocios a partir de sus nuevas posibilidades económicas, así como asegurar mayores ingresos por impuestos que permitirían futuras mejoras en la infraestructura local, como la instalación de redes de servicio o la construcción de escuelas u otros equipamientos urbanos esenciales.
Parte de un proceso de aprendizaje
Esta idea de la formalización es parte de un proceso evolutivo sobre la concepción de los sectores tradicionalmente marginados en las ciudades.
Las primeras aproximaciones a la informalidad urbana consistían en desalojos y demoliciones masivas de estos sectores bajo la idea de «regeneración urbana» o la construcción de grandes obras de infraestructura que desplazaron a comunidades enteras, seguido de la omisión consciente por parte de los técnicos del área y los políticos de turno que privaron a sus residentes del acceso a servicios y políticas de atención social, perpetuando aún más los ciclos de pobreza existentes.
Bajo la misma idea de «liberar el espacio urbano de la informalidad», se popularizó también la reubicación de familias o comunidades enteras a viviendas sociales que, en algunos casos, eran propiedad del Estado. Sin embargo, estos esfuerzos de relocalización no dieron los mejores resultados debido a que estas viviendas estaban principalmente ubicadas en la periferia de las ciudades, lejos de los trabajos y las oportunidades que atrajeron a estas personas a la ciudad en primer lugar. Por ejemplo, se estima que en Latinoamérica hay más de cinco millones de unidades de vivienda social vacías o subutilizadas debido a que sus habitantes las han abandonado.
Surge entonces lo que se conoce como la habilitación física de barrios, como una aproximación diferente que busca mejorar la calidad de vida urbana de sus habitantes e integrar estos sectores a la ciudad. Estas estrategias constan del desarrollo de infraestructura local para mejorar el acceso a servicios. A estos esfuerzos se suman después programas sociales y de apoyo económico, que también llaman habilitación integral de barrios. Programas de este estilo son famosos por su impacto en el desarrollo económico y social local, como es el caso de la transformación de las comunas en Medellín. El reto es que estos proyectos requieren de una inversión significativa y una planificación exhaustiva para la que muchos gobiernos locales no tienen la capacidad técnica y económica.
A pesar de la implementación de estas estrategias y, en algunos casos, la mejora de la calidad de vida en estos sectores, la informalidad en el contexto urbano sigue siendo un desafío ya que es una definición multidimensional e imprecisa. Sin embargo, uno de sus aspectos determinantes es la ausencia de titularidad del suelo. Es por esto que en la II Conferencia de Hábitat de la ONU en 1996 se estableció la tenencia segura como una prioridad para los gobiernos.
Foto: Andrés Castro (@castrokike).
Una oportunidad para el desarrollo local
Estudios han revelado que las familias beneficiadas invierten más en sus viviendas y en la educación de sus hijos, demostrando una relación entre la titularización y el desarrollo de los miembros del hogar, lo que con el tiempo se traduce en desarrollo económico local. Otras investigaciones han demostrado que estas familias también tienen menos hijos que sus contrapartes que no son beneficiadas por estos programas.
Por ejemplo, en Perú, los programas de titularidad estuvieron asociados con un incremento aproximado de 25 por ciento del valor del suelo, que superó en gran medida el costo promedio del esfuerzo de titulación (USD 64 por hogar). De igual forma, muchos argumentan que el desarrollo y consolidación de Neza, en Ciudad de México, que pasó de ser un sector tradicionalmente marginado a una extensión de la ciudad con presencia de servicios de infraestructura y una intensa actividad económica se atribuye, en gran parte, a los esfuerzos de obtención de títulos de propiedad por parte de sus habitantes entre los años 60 y 70.
Parte de estos beneficios en el desarrollo local de las comunidades afectadas sucede debido a la nueva disponibilidad de información que facilita acciones regulares de prestación de servicios a través de la existencia de un catastro actualizado, permitiendo superar la barrera de la desinformación y desconocimiento que dificulta la implementación de políticas urbanas y de desarrollo económico en estos sectores.
Además de la pérdida de ingresos que la ausencia de títulos de propiedad supone para las municipalidades por recolección de impuestos, expertos aseguran que también genera varios desafíos para el desarrollo urbano sostenible, facilitando la degradación ambiental al no haber información clara de quiénes son propietarios de los terrenos en áreas boscosas o colindantes a ellas. Sin esta información, las disputas por terrenos se convierten en comunes causas para conflictos locales.
Por ejemplo, gran parte del área cultivable aún disponible en el mundo está en África, en terrenos que no han sido regularizados, por lo cual sus habitantes no cuentan con títulos de propiedad del suelo en el que viven y trabajan a diario. Bajo el argumento de De Soto, de ser propietarios de sus tierras, estas personas podrían arrendar sus terrenos para generar ganancias extra y reubicarse en otros lugares en búsqueda de nuevas oportunidades para su desarrollo económico.
La titularidad también supone una reducción de la vulnerabilidad ante la amenaza que representa el cambio climático y la creciente intensidad y frecuencia de eventos naturales con capacidad destructiva, ya que los registros ofrecen más oportunidades de recuperación económica para los afectados y desplazados por estos eventos.
Consideraciones relevantes
A pesar de que la entrega de títulos de propiedad como estrategia para atender a los sectores informales está relacionada a resultados positivos directos y a nuevas oportunidades para las familias beneficiadas a largo plazo, la implementación de estos programas ha permitido identificar tres desafíos importantes para su optimización:
- Acceso real a préstamos: a diferencia de la hipótesis original de De Soto, la reducción de la pobreza que ha resultado de la implementación de estos programas no ha sido debido al acceso a crédito de los hogares beneficiados, sino a progresivas inversiones en el capital físico de la vivienda y el capital humano de la familia que los ayuda a reducir la pobreza en generaciones futuras. Las posibilidades de acceso a préstamos no han incrementado debido a que, después de todo, dependen del interés de los bancos, haciendo de la formalización una condición necesaria pero no suficiente. Esto indica que, para lograr que las comunidades más pobres tengan acceso a préstamos por parte de los bancos, hacen falta otros incentivos o condiciones que faciliten la acción por parte de los mismos.
- La desregularización de las viviendas intervenidas: después de años de esfuerzos por brindar títulos de propiedad en Perú, muchas unidades se han informalizado nuevamente debido al surgimiento de transacciones que nos son registradas en los sistemas municipales. Esto sucede debido a que, usualmente, las generaciones siguientes a la entrega de los títulos se encuentran viviendo de forma informal o bajo acuerdos verbales en las mismas edificaciones que sus padres. Un trabajo realizado por Oswaldo Molina del Lincoln Institute en 2014 reveló que sólo cerca del 21 por ciento de las transacciones inmobiliarias secundarias estaban siendo registradas formalmente. Otro estudio del 2013 argumenta que la desregularización de los asentamientos en los que ya se ha entregado título de propiedad muy probablemente se deba al costo de mantenerlas en el mercado formal con el tiempo. Esto refuerza la necesidad de pensar en la sostenibilidad de los programas de mejoras urbanas, con especial atención a la educación y el acompañamiento legal para las familias beneficiadas.
- Capacidad institucional: una de las razones principales por las cuales los programas de titularización de tierras se han quedado cortos con respecto a sus expectativas ha sido la limitada capacidad institucional de los gobiernos encargados. Es importante que los gobiernos cuenten con organismos dedicados al registro, monitoreo y actualización de los bienes para asegurar los resultados esperados. Resalta la conformación del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal en Perú (COFOPRI) en 1996, que redujo el tiempo promedio de obtención de títulos de propiedad de siete años a 45 días, bajando el número de pasos requeridos de 2.007 a cuatro y reduciendo significativamente el costo de transacción. Desde su creación, COFOPRI ha entregado más de dos millones de títulos de propiedad, convirtiéndose en el organismo más grande de este estilo en el mundo. Sin embargo, una reciente reestructuración institucional ha vuelto a entorpecer los procesos, reduciendo así el número de títulos otorgados.
Además, es importante considerar cómo la informalidad ha sido utilizada para fines políticos. Existen casos donde candidatos prometen títulos de propiedad que nunca son entregados y al hacer las tradicionales promesas electorales fomentan nuevas ocupaciones ilegales y la compra de viviendas por parte de una población vulnerable que espera obtener sus títulos de propiedad algún día.
Foto: Andrés Castro (@castrokike).
Repensando la estrategia de forma integral
Algunos expertos argumentan que existe una desvinculación entre las políticas de regularización y las políticas urbanas que hace estos procesos difíciles de gestionar. Por ejemplo, la habilitación física de sectores informales por sí sola, a través de la construcción de infraestructura y espacio públicos, también puede generar problemas como el desplazamiento por gentrificación y la especulación inmobiliaria. Es por esto que los esfuerzos actuales apuntan a la habilitación física y la titularización como parte de una misma estrategia, como ha sucedido en el caso de Brasil. A pesar de que esta aproximación es mucho más costosa que la entrega de títulos por sí sola, las oportunidades de recuperación de la inversión debido al incremento del valor del suelo igual superan los costos de implementación.
Así mismo, es común que haya temor ante el posible impacto de la regularización en los precios del suelo, lo que los residentes de estos sectores pueden considerar como «nuevos costos de formalidad» que no puedan pagar. Los fideicomisos de tierras urbanas, por ejemplo, donde la comunidad o una entidad pública o sin fines de lucro es propietaria de un terreno de forma colectiva, ha sido una de las formas de aliviar las tensiones que surgen ante las posibilidades de formalización.
Un artículo publicado en 2013 plantea que otro problema que tienen las políticas de entrega de títulos de propiedad es que, muchas veces, quienes piensan en estos programas asumen que la falta de titularidad significa inseguridad residencial para las familias. Sin embargo, los sistemas informales y sociales que establecen la dinámica de estas comunidades han podido sustituir al sistema formal desde hace décadas de forma eficiente.
Lo cierto es que estos programas no atienden las causas del problema, como lo es la pobreza e inequidad urbana, de modo que los procesos de titularización deben ser diseñados cuidadosamente para no empeorar las condiciones que buscan solucionar. Como en la mayoría de estrategias o políticas de recuperación y mejora urbana, es necesario adaptar los programas a las realidades locales, ya que un esquema único no necesariamente funciona en todos los contextos. Después de todo, los procesos de titularización son sólo una de las posibles estrategias que existen para atender el tema de la informalidad en las ciudades.
Foto de portada: Nikolai Elneser Montiel.
