La vivienda en Latinoamérica es cara. De acuerdo con un reporte de la Corporación Andina de Fomento (CAF), una familia tendría que ahorrar durante 30 años el 30% de su sueldo para poder comprar una vivienda de precio medio de 60 m2. Los efectos son clarísimos: hacinamiento, informalidad y precariedad en el acceso a oportunidades de empleo y servicios. Por otra parte, se estima que para la región el déficit cuantitativo de vivienda es de más de 23 millones y llega hasta 43 millones si se incorpora el déficit cualitativo. Agilizar la construcción y hacer más asequible la vivienda son dos caras de la misma moneda.
Así como sucede en Latinoamérica, Nueva Zelandia vive una realidad similar. Un artículo del Instituto Brookings muestra que, entre 2011 y 2021, la mediana de precios de vivienda en Nueva Zelandia se disparó en 130%. De acuerdo con datos censales la población del país oceánico creció en 10,8% entre 2013 y 2018, mientras que el stock de viviendas lo hizo en un 6,6%. Este desajuste ha generado que los costos se hayan duplicado para los neozelandeses de menores ingresos desde los 80s, reduciendo la proporción de propietarios en el país.
Las normas urbanas y su relación con la vivienda
La manera principal como las ciudades regulan dónde se construye y en qué intensidad se construyen viviendas (y todo lo demás) es a través de planes reguladores que definen la zonificación de distintas áreas (residencias, comercios, industria, mixtos, etc.) y sus variables de construcción (lotes mínimos, estacionamientos, porcentaje de construcción, entre otros), dando forma al entorno construido que habitamos y recorremos diariamente.
Sin embargo, en ciudades que crecen rápidamente las normativas existentes pueden limitar la capacidad constructiva de un sector o de toda la ciudad, haciendo que esa creciente demanda se transforme en mayores precios. La relajación de estas normativas se ha visto como una respuesta para agilizar la construcción de viviendas y hacerlas más asequibles, argumentando que un aumento en la cantidad total de viviendas construidas puede ayudar a reducir los aumentos de precios que son comunes en las principales ciudades de todo el mundo, donde existe una alta demanda para vivir.
La rezonificación para aumentar la intensidad en el uso de suelo (upzoning en inglés), permite desarrollar lotes para vivienda unifamiliar en multifamiliares. Fuente: Brookings Metro.
Reformar para mejorar: la apuesta de Auckland
Auckland es una de las ciudades más importantes de Nueva Zelandia, siendo considerada como el centro económico del país. Desde el año 2010, la ciudad funciona bajo una autoridad única, el Consejo de la Ciudad de Auckland, luego de la fusión de varias administraciones locales. Motivada por el alto precio de la vivienda, en 2016 la ciudad decidió implementar el Plan Unitario de Auckland para rezonificar tres cuartos de sus áreas suburbanas centrales y facilitar la construcción de vivienda. Los cambios normativos permitieron aumentar la intensidad en el uso de suelo, de residencial unifamiliar a multifamiliar en diferentes escalas, la densidad poblacional y ajustar otras regulaciones como retiros, alturas, requerimientos de estacionamientos, entre otros.
El Plan Unitario de Auckland rezonificó tres cuartas partes del suelo residencial de la ciudad en 2016 a viviendas adosadas y apartamentos (THA), viviendas urbanas mixtas (MHU), viviendas suburbanas mixtas (MHS) y casas unifamiliares (SH). Fuente: Works in Progress a partir de Greenaway-McGreavy y Jones (2023).
Un estudio de la Universidad de Auckland y Yale, analizó el impacto de estas medidas en la construcción de viviendas en la ciudad de Auckland. Los investigadores encontraron que los permisos de edificación anuales se duplicaron posterior a la implementación de la política, aumentando el stock de vivienda en un 3,8%, es decir, cerca de 20 mil viviendas nuevas, principalmente multifamiliares. No obstante, este análisis no estudia el impacto en los costos de las viviendas o los alquileres. Entonces, ¿qué pasó con los precios?
Nuevas viviendas aprobadas en Auckland en áreas rezonificadas y sin rezonificar (2010-2020). Fuente: The impact of upzoning on housing construction in Auckland (2023); Brookings Metro.
Más viviendas, más ahorros
En su blog, el economista Matthew Maltman publicó un análisis sobre los impactos de la política en los arriendos en la ciudad de Auckland. En 2010, comenta, Auckland era la ciudad más costosa de Nueva Zelandia para alquilar. Posterior a la rezonificación, los arriendos crecieron más lento que el promedio nacional de 22,7% en 2016 a 19,4% en 2023; mientras que en ese mismo período en el resto de Nueva Zelandia aumentaron de 20,8% a 22,5%. Asimismo, los ingresos familiares crecieron en un 34%, es decir, más que el aumento de los alquileres, generando ahorros reales para las familias.
Cambios en precio de la mediana de arriendos desde la rezonificación (Izquierda). Promedio de relación entre ingreso y arriendo para Auckland y Nueva Zelandia (Derecha). Fuente: Matthew Maltman. One Final Effort.
Analizando los precios de las viviendas, Maltman también tiene hallazgos similares. Comparándolo con Wellington, la capital del país, y el resto de Nueva Zelandia, los precios de vivienda en Auckland aumentaron desde 2016 aproximadamente en un 15%, lo que contrasta dramáticamente con el resto del país que creció en un 65%.
Variación del índice de precios de vivienda desde 2016. Fuente: Matthew Maltman. One Final Effort.
Estos resultados son similares a los encontrados por la Universidad de Auckland, en un segundo estudio realizado como continuación del anterior, donde los precios de alquiler de una vivienda de tres habitaciones serían de 28% a 54% más caros de no haberse implementado la reforma, y de 16% a 28% más caros para una vivienda de dos habitaciones. Una de las razones principales por las que el autor se enfoca en los arriendos es porque las personas de menores ingresos tienden, por lo general, a ser arrendatarios.
Las reformas en Nueva Zelandia, siguiendo el ejemplo de Auckland
En respuesta a la grave crisis de vivienda que atraviesa Nueva Zelandia, más allá de Auckland, se logró un acuerdo histórico entre los dos grandes partidos políticos del país, los Laboristas y los Nacionalistas, para promover la construcción de viviendas. En primer lugar, en las ciudades más importantes, o de “nivel 1” (Auckland, Wellington, Tauranga, Christchurch y Hamilton), los consejos locales no podrán imponer límites de altura menores a seis pisos para el centro de la ciudad, mientras que en áreas urbanas de más de 10 mil habitantes se eliminarán los mínimos de estacionamientos.
Por otra parte, en el resto de las áreas urbanas residenciales de estas ciudades se propone que se permitan las viviendas de densidad media, hasta tres pisos de altura, sin requerir un consentimiento de recursos, es decir, un permiso. Según PwC, estas medidas podrían sumar más de 100 mil viviendas en los próximos ocho años. A pesar de que no se espera que los precios de las viviendas bajen, sí se prevé que la medida ayude a desacelerar su aumento (como sucedió en Auckland).
El Plan Unitario de Auckland fomentó la construcción de apartamentos alrededor de las principales rutas de autobús (Google Street View, 2009 y 2023). Fuente: Works in Progress.
Más oferta, ¿mejor precio?
Lo interesante del experimento que ocurrió en Auckland fue la masividad con la que se rezonificó para permitir mayor constructibilidad en la ciudad. Una de las razones por la que esto es importante la explica este artículo de Strong Towns que comenta:
“La zonificación en sí misma no crea el potencial de desarrollo [de una ciudad]. Sólo puede restringirlo. Lo que crea el potencial es la demanda genuina por el producto: la vivienda terminada. Hay mucha demanda reprimida por nuevas viviendas. Si rezonificamos una pequeña parte de una zona residencial, de forma dramática, ¿qué pasaría? Este vecindario o corredor ahora absorbería toda la presión de desarrollo de una región mucho más grande que no ha sido rezonificada”.
Este análisis es fundamental porque resume el miedo principal que hay en las ciudades cuando se habla de aumentar la intensidad del uso del suelo para generar vivienda. Pero lo cierto es que esa demanda ya existe y es necesario canalizarla. En ese sentido, un metaanálisis encargado por la Autoridad del Gran Londres resume los principales hallazgos relacionados con el impacto de la construcción de nuevas viviendas en la asequibilidad, encontrando lo siguiente:
- Las nuevas viviendas mejoran la asequibilidad en la ciudad al gatillar una serie de movimientos que liberan nuevas viviendas (más antiguas) a nuevas personas. El cambio en los costos dependerá de si la reducción de precios producto de la oferta es mayor al aumento en precios generado por la mejora en las amenidades de la zona.
- Cuando grupos de alto ingreso se mudan a nuevos desarrollos en zonas de bajos recursos pueden generar presiones de transformación en el entorno. Sin embargo, las nuevas viviendas en zonas de altos ingresos tienen poco impacto en la transformación social de un vecindario, e incluso pueden ayudar a reducir su costo.
- Si la demanda por nuevas viviendas no se satisface, son las personas de menores ingresos las que más se ven perjudicadas. Las personas de alto ingreso tienen capacidad de satisfacer sus necesidades, incluso si esto significa desplazar a grupos de menor renta.
- Si bien las viviendas nuevas mejoran la disponibilidad de lugares para vivir para todos los grupos, sin importar su nivel de ingreso, son las viviendas sociales las que crean mayores beneficios inmediatos a los hogares de menor ingreso.
Por último, un análisis del impacto de reformas de uso de suelo y costos de vivienda en ocho zonas metropolitanas de Estados Unidos, entre 2000 y 2019, encontró que:
- Las reformas que aumentan las restricciones a la construcción de viviendas están asociadas con un aumento en los alquileres medios a largo plazo, combinado con una disminución de unidades asequibles. Es decir que las normativas restrictivas tienen efectos negativos en la asequibilidad.
- Las reformas para aumentar las densidades permitidas llevan a un aumento, en promedio, de 1% en el incremento de la oferta de viviendas.
- Estas reformas mejoran la asequibilidad de las viviendas para hogares con ingreso mayor a la media y para hogares con ingreso bajo y muy bajo, aunque para estos últimos puede variar.
- Estas políticas deben estar acompañadas de otras que promuevan la construcción de vivienda social o apoyos para proteger vivienda social existente, de manera de generar vivienda para todo el espectro de ingresos.
Rezonificar no significa poner “torres en el parque”. Fuente: Google Earth; Watch Auckland transform from zoning reform, One Final Effort.
En defensa de una mejor regulación
Los problemas de asequibilidad de nuestras ciudades no se pueden resolver simplemente con más regulación, sino con mejor regulación. Es fundamental que las normativas urbanas puedan reaccionar y dar solución a la altísima demanda que aqueja a las urbes mundiales. A pesar de los miedos que se tienen sobre los impactos que generan las rezonificaciones, principalmente de gentrificación, el ejemplo de la ciudad de Auckland muestra un camino posible.
Las regulaciones que necesitamos deben poder facilitar la construcción de vivienda donde más se demanda y debe acompañarse con políticas que puedan apoyar a los más necesitados. Esto no significa que sólo se deba eliminar la zonificación unifamiliar, es imprescindible estudiar otras regulaciones que impactan también en la construcción de vivienda, como los estacionamientos, lotes mínimos de vivienda, alturas, permisibilidad para hacer viviendas accesorias, entre otras.
Mirar estos cambios con una perspectiva de ciudad, donde las cargas y beneficios se repartan de la forma más equitativa posible, es fundamental para evitar una respuesta reactiva desde escalas locales de gobierno, quienes en aras de “proteger” sus vecindarios cierran las oportunidades a la construcción de más viviendas.
Dar más oportunidades para acceder a los beneficios de vivir en ciudades se traduce en hacer el mayor esfuerzo posible para ralentizar el aumento vertiginoso de los precios de las viviendas, dinamizando la construcción de viviendas a través de normativas menos restrictivas y apoyando con vivienda social a quienes no tienen otra manera de alcanzar un techo propio. “El aire de la ciudad nos hará libres”, dice la frase popular. Pero mientras la ciudad esté rodeada de una crisálida normativa que le impida crecer, el acceso a ese aire de oportunidades seguirá reservado a los que ya están allí —por ahora.
Foto de portada: Launch Bay Townhouses en Hobsonville Point, Auckland. Winton.
